La Concorrenza Pubblico/Privato – Segnalazione Antitrust

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Fino a che punto sono ammissibili le attività di Enti Pubblici nel settore privato.

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato con la presente segnalazione (11/04/2002), effettuata ai sensi dell’articolo 21 della legge n. 287/90, intende evidenziare la situazione distorsiva della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato che deriva dalle vigenti normative regionali istitutive delle Agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (di seguito A.R.P.A.), nella parte in cui autorizzano dette agenzie ad erogare prestazioni a soggetti pubblici e privati, in concorrenza con i laboratori d’analisi ed i professionisti privati.
In particolare, l’Autorità ha rilevato che le Regioni11 [Al momento, la Regione Sardegna non ha ancora ultimato l’iter normativo per l’istituzione dell’Agenzia, mentre la Regione Sicilia ha provveduto con l.r. n.6/2001, ma il regolamento di organizzazione è ancora al parere del C.G.A. ], pur in assenza di un’espressa disposizione della l. n.61/9422 [Trattasi del d.l. n.496/93, recante “Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei controlli ambientali ed istituzione dell’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente”, convertito con modificazioni dalla l. n.61/94. In particolare, l’art.3 comma 1, recita: “Per lo svolgimento delle attività di interesse regionale (…) le medesime regioni e province autonome, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, istituiscono rispettivamente Agenzie regionali e provinciali, (…)”. Tale legge, infatti, prevedendo, all’art.0.3, che le A.R.P.A. prestino “attività di consulenza e di supporto all’azione delle province, dei comuni e delle comunità montane”, sembrerebbe escludere che i medesimi enti possano altresì erogare attività di consulenza privatistica ad enti, associazioni ed organizzazioni di natura varia.] al riguardo, hanno previsto, alcune in forma espressa, altre in via implicita33 [Alcune regioni, infatti, pur non prevedendo l’erogazione di servizi a titolo oneroso a favore di terzi, hanno ricompreso tra le fonti di finanziamento dell’Agenzia, anche i proventi derivanti dall’attività prestata a terzi privati.], la possibilità per le A.R.P.A. di offrire sul mercato, in concorrenza con i laboratori ed i professionisti privati, prestazioni a richiesta di terzi e nell’esclusivo interesse di questi ultimi, utilizzando i laboratori e le professionalità di cui esse sono dotate per svolgere la loro attività istituzionale, e cioè quella di supporto tecnico-scientifico in materia di tutela ambientale a favore degli enti territoriali.
L’Autorità ha già osservato, con riferimento alla regolamentazione delle attività degli Istituti Zooprofilattici Sperimentali44 [Cfr. AS 225 pubblicata in Boll. Agcm n.49/2001 e AS 173 in Boll. Agcm n.15/1999. ], che l’affidamento della funzione di controllore ad un soggetto che può contemporaneamente operare sul mercato in concorrenza con altre imprese, può assumere rilevanza, sotto il profilo concorrenziale, in relazione al pericolo che ciò conferisca allo stesso soggetto un ingiustificato vantaggio.
Infatti, nella scelta dell’impresa cui richiedere i servizi per i quali possano essere previste forme obbligatorie di controllo o di certificazione, gli utilizzatori saranno incentivati ad avvalersi del soggetto istituzionalmente preposto all’esercizio di tale funzione anziché rivolgersi alle imprese concorrenti, nella ragionevole aspettativa di precostituirsi un rapporto privilegiato con il controllore.
Peraltro, la previsione di un siffatto duplice ruolo in capo ad un soggetto appare limitare l’efficacia stessa delle attività di controllo e certificazione, potendo risultare esse condizionate da un potenziale conflitto di interessi e, di conseguenza, essere svolte senza il rispetto del fondamentale requisito dell’imparzialità.
L’Autorità ha osservato che alcune regioni si sono mostrate consapevoli dei problemi che potrebbero derivare dalla concentrazione in capo al medesimo soggetto dell’attività pubblicistica di controllo e di quella privatistica di consulenza nei confronti dei medesimi operatori ed hanno, pertanto, previsto che lo svolgimento della seconda debba essere compatibile con la prima.
Tuttavia, l’eccessiva genericità di tale clausola di compatibilità fa sì che essa non rappresenti comunque una misura efficace a sanare gli effetti distorsivi della concorrenza derivanti dalla commistione di ruoli pubblici e privati in capo al medesimo soggetto.
Peraltro, nemmeno i regolamenti55 [Tali regolamenti sono sottoposti alla preventiva approvazione della Giunta Regionale.] adottati dalle A.R.P.A., ai quali alcune leggi regionali facevano espresso rinvio, sembrano aver individuato misure idonee a risolvere concretamente il problema della compatibilità, a riprova dell’oggettiva difficoltà di individuare strumenti idonei a realizzare l’equilibrio tra le diverse esigenze.
L’unica eccezione è rappresentata dall’A.R.P.A. Piemonte la quale, nel tentativo di salvaguardare in modo efficace l’imparzialità dell’attività istituzionale, ha sostanzialmente vietato la commistione tra attività pubblica e attività privata, rendendo marginale di fatto l’effetto distorsivo della concorrenza sopra illustrato stabilendo che:
a) sono incompatibili (e quindi vietate) con l’esigenza di imparzialità nell’esercizio delle attività istituzionali le prestazioni rese a favore di privati che presuppongano sopralluoghi, pareri e valutazioni preventive su tipologie di attività soggette a vigilanza da parte dell’A.R.P.A;
b) l’attività di consulenza esterna resa dai singoli dipendenti fuori dell’orario di servizio deve essere preventivamente autorizzata dalla Direzione Generale, sempre che non venga ad incidere sull’esigenza di imparzialità dell’ente sopra richiamata. In ogni caso, ai dipendenti che svolgono attività ispettiva e di controllo è preclusa l’attività di consulenza a favore di soggetti privati.
Con riguardo agli atti organizzativi delle A.R.P.A., non si può non rilevare inoltre che, alcuni di essi, nell’elencare le prestazioni erogabili a titolo oneroso, ne hanno addirittura individuate di ulteriori e di diverse rispetto a quelle stabilite dalle rispettive leggi regionali66 [E’ il caso, ad esempio, dell’ARPA Lombardia la quale, in presenza di una disposizione regionale che si limitava ad autorizzare lo svolgimento di attività di “formazione ed informazione” a beneficio di privati, ha adottato in via provvisoria un tariffario relativo a prestazioni di analisi, certificazioni, valutazioni e consulenze nelle aree chimica, biologica, fisica e geologica. ].
Pertanto, alla luce del quadro regolamentare, compendiato nelle tabelle allegate, dalle quali si evince l’assenza pressoché totale di correttivi idonei ad eliminare o marginalizzare l’effetto distorsivo derivante dalla commistione di competenze pubbliche e privatistiche, l’Autorità intende ribadire che le ARPA possono godere di un ingiustificato vantaggio concorrenziale nei confronti degli altri operatori del mercato, quali i laboratori d’analisi e i professionisti, che non risulta giustificato da esigenze di interesse generale.
Alla luce delle suddette considerazioni, l’Autorità ritiene opportuno che le Regioni e le rispettive Agenzie regionali operino un riesame della disciplina in materia di competenza ed attribuzioni di queste ultime, al fine di adeguarla ai principi posti a tutela della concorrenza, ai quali confida vorranno attenersi anche le Regioni che non hanno allo stato provveduto a regolamentare le attività delle relative Agenzie.